DANH MỤC
THÔNG TIN KHÁC
Nhà sách Online
  • An Image Slideshow
  • An Image Slideshow
  • An Image Slideshow
  • An Image Slideshow
  • An Image Slideshow

Bàn về hình thức văn bản và thẩm quyền quy định...

TẠP CHÍ KHPL SỐ 5(42)/2007

BÀN VỀ HÌNH THỨC VĂN BẢN VÀ THẨM QUYỀN QUY ĐỊNH VỀ QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA CÔNG DÂN

VŨ VĂN NHIÊM*

*ThS. luật học, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

1. Đặt vấn đề

P

hân định hợp lý thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, đặc biệt là giữa lập pháp và hành pháp là một vấn đề quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bất cứ nhà nước nào. Có nhiều cách thức để phân định thẩm quyền giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp và giữa các cơ quan nhà nước trong từng quyền đó. Chỉ rõ và giới hạn về phạm vi được ban hành văn bản của từng cơ quan nhà nước là một cách thức phân định đơn giản nhưng mang tính phổ biến ở nước ta hiện nay.

Bên cạnh đó, tuân thủ Hiến pháp là yêu cầu cơ bản của nguyên tắc pháp chế, không những ở nước ta mà ở tất cả các quốc gia dân chủ trên thế giới, đặc biệt trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay: “Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”[1].

Bài viết này bàn về việc phân định thẩm quyền giữa Quốc hội với Chính phủ và một số cơ quan nhà nước khác từ việc nhận thức, thực hiện các qui định của Hiến pháp về quyền, nghĩa vụ của công dân và đưa ra một số kiến nghị.

2. Quyền, nghĩa vụ công dân do Quốc hội qui định trong Hiến pháp và luật

a. Về thẩm quyền và hình thức văn bản quy định quyền, nghĩa vụ của công dân

Điều 50 Hiến pháp 1992 qui định “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa và xã hội được tôn trọng, thể hiện ở các quyền công dân và được quy định trong Hiến pháp và luật ”. Tiếp theo đó, Điều 51 Hiến pháp khẳng định “Quyền của công dân không tách rời nghĩa vụ của công dân. Nhà nước bảo đảm các quyền của công dân; công dân phải làm tròn nghĩa vụ của mình đối với Nhà nước và xã hội. Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định”.

Như vậy, xét về hình thức pháp lý thể hiện, Hiến pháp đã khẳng định rõ ràng và dứt khoát rằng, quyền và nghĩa vụ của công dân phải được qui định trong Hiến pháp và luật. Từ những qui định này, chúng ta có thể thấy: 1) Quyền, nghĩa vụ của công dân không thể được qui định trong các văn bản khác ngoài Hiến pháp và luật, như nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, các văn bản qui phạm pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các văn bản qui phạm pháp luật của chính quyền địa phương; 2) Nếu nhìn nhận dưới góc độ thẩm quyền, thì chỉ có Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền qui định về quyền, nghĩa vụ của công dân; 3) Bản thân Quốc hội khi xây dựng, thông qua những qui định về quyền và nghĩa vụ của công dân phải sử dụng hai hình thức văn bản là Hiến pháp và luật (tức là Hiến pháp và luật, bộ luật), mà không được sử dụng nghị quyết để qui định; 4) Không như một số vấn đề thuộc các lĩnh vực khác, Quốc hội không được ủy quyền và không được giao việc quy định những vấn đề về quyền, nghĩa vụ của công dân cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội[2], vì chỉ có Hiến pháp và luật là hai hình thức văn bản được qui định về vấn đề này.

Như vậy, Hiến pháp là văn bản qui định các quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân và chỉ có các luật, bộ luật là văn bản cụ thể hóa các quyền, nghĩa vụ cơ bản mà Hiến pháp đã định chế, hoặc có thể qui định những quyền, nghĩa vụ khác mà Hiến pháp chưa qui định. Do vậy, cần thống nhất một vấn đề: các cơ quan nhà nước khác, nhất là Chính phủ, không có quyền ban hành các văn bản qui định quyền, nghĩa vụ của công dân. Chính phủ, với tính chất là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có quyền đảm bảo việc thi hành Hiến pháp, luật, thi hành các biện pháp bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tạo điều kiện cho công dân sử dụng quyền và làm tròn nghĩa vụ của mình. Để thực hiện được các nhiệm vụ, quyền hạn đó, đương nhiên, Chính phủ có quyền ban hành những văn bản dưới luật theo thẩm quyền để hướng dẫn, chi tiết hóa Hiến pháp, luật; nhất là qui định các biện pháp cụ thể nhằm thực hiện (biến những quyền, nghĩa vụ của công dân được Quốc hội qui định trong Hiến pháp, luật vào thực tiễn trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, nhưng tuyệt nhiên Chính phủ (và các cơ quan nhà nước khác ngoài Quốc hội) không có thẩm quyền qui định những quyền, nghĩa vụ mới của công dân (những quyền, nghĩa vụ mà Hiến pháp, luật chưa qui định).

Rõ ràng, những qui định trên mang tính nguyên tắc quan trọng về việc phân định thẩm quyền giữa lập pháp với hành pháp, tư pháp, giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với cơ quan nhà nước ở địa phương, đặc biệt giữa lập pháp với hành pháp.

b. Vì sao quyền, nghĩa vụ công dân phải do Quốc hội qui định trong Hiến pháp và luật?

Jean Jacques Rousseau, nhà khai sáng kiệt xuất đã viết rằng: Lập pháp là đỉnh cao nhất của sự hoàn thiện mà sức mạnh tập thể có thể đạt tới[3]. “Luật chỉ là sự công bố ý chí toàn dân, cho nên, trong quyền lực lập pháp không ai có thể đứng ra thay mặt toàn dân để làm ra luật. Nhưng trong quyền lực hành pháp thì có thể và phải có người đại diện cho dân chúng: vì quyền hành pháp chỉ là sự ứng dụng luật mà thôi”.[4] Điều luật bắt nhân dân phải phục tùng Chính phủ không phải là một khế ước.[5] “Trong chế độ lập pháp hoàn hảo, ý chí riêng hoặc ý chí cá nhân phải là số không; ý chí tập thể của chính phủ phải là rất phụ thuộc, do đó ý chí chung, ý chí tối cao luôn luôn phải là ý chí bao trùm, làm mực thước duy nhất cho mọi ý chí khác”[6]. Montesquieu cũng đã từng viết rằng: Trong một nước lớn thì không thể mỗi công dân đều làm việc lập pháp. Trong một nước nhỏ việc này cũng rất khó khăn; cho nên dân chúng thực hiện quyền lập pháp bằng cách giao cho các đại biểu của mình làm mọi việc mà cá nhân không thể tự mình làm lấy[7] và “chọn được những người đại diện cho mình trong việc lập pháp, xã hội đương nhiên cần đến bầu cử”[8]. Mặt khác, Jean Jacques Rousseau cũng cho rằng “người chấp pháp không nên có quyền lập pháp và dân chúng dầu muốn cũng không thể trao quyền lập pháp cho người chấp pháp”[9]. Như vậy, để đảm bảo cho một nền dân chủ thì quyền lập pháp không nên trao vào tay bất cứ một cá nhân nào. Cái mà nhân dân cần là một sự tập hợp những cá nhân, có thể đại diện cho quyền lợi của họ, đứng ra thực hiện quyền lập pháp. Và như thế, một cơ quan thông qua bầu cử được lập ra, hoạt động theo nhiệm kỳ, để thực hiện chức năng đại diện, đó là Nghị viện. Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan do nhân dân cả nước bầu ra, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Thông qua hoạt động làm luật, Quốc hội thực hiện sứ mệnh quan trọng là “chuyển” ý chí, nguyện vọng của nhân dân thành các qui phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội, tức là xác lập ý chí phổ biến.

Con người, quyền con người luôn nằm ở những vị trí trung tâm của các tư tưởng, học thuyết chính trị, pháp lý... và là đề tài tranh cãi muôn thuở trong tiến trình phát triển của nhân loại và đó cũng chính là quá trình từng bước khám phá giá trị của cá nhân con người trong mối quan hệ với nhà nước. Các Mác đã từng nói, “Dưới chế độ dân chủ, không phải con người tồn tại vì pháp luật, mà pháp luật tồn tại vì con người”. Rõ ràng là, độc lập dân tộc và tự do, hạnh phúc của công dân, quyền dân tộc cơ bản và quyền tự do dân chủ của con người là không thể tách rời. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói, “Nếu nước độc lập mà dân không được hưởng hạnh phúc tự do, thì độc lập cũng chẳng có ý nghĩa gì”. Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, Đảng và Nhà nước ta khẳng định “mục tiêu và động lực chính của sự phát triển là do con người, vì con người”[10].

Dưới góc độ luật học, quyền con người do pháp luật qui định dưới hình thức các quyền công dân. Ngay từ Hiến pháp 1946, Hiến pháp đầu tiên của nước ta, trong Lời nói đầu đã khẳng định, “Đảm bảo các quyền tự do dân chủ” là một trong ba nguyên tắc của Hiến pháp và được cụ thể hóa thành các quyền, nghĩa vụ trong chương II của Hiến pháp. Các bản Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 một mặt kế thừa các qui định trong chương II Hiến pháp 1946, mặt khác, sửa đổi, bổ sung nhiều qui định mới cho phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước. Nhưng phải đến Hiến pháp 1992, nguyên tắc tôn trọng quyền con người mới chính thức được thừa nhận và khẳng định “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định”. Quyền, nghĩa vụ công dân là hình thức pháp lý thể hiện của quyền con người. Do đó việc qui định chỉ có Quốc hội mới có quyền qui định và chỉ được qui định trong Hiến pháp và luật là sự thể hiện sự tôn trọng và quyết tâm của Nhà nước ta trong việc bảo vệ quyền con người.

c. Mục đích, ý nghĩa của việc quy định “quyền, nghĩa vụ công dân do Quốc hội qui định trong Hiến pháp và luật”

Sẽ là lý tưởng nếu hệ thống pháp luật chỉ bao gồm các luật, bộ luật do Quốc hội ban hành. Tuy nhiên, trước khi tiến tới một hệ thống pháp luật như vậy, cần phải trải qua một giai đoạn “quá độ” và trong giai đoạn này, việc ban hành các văn bản qui phạm pháp luật không những do Quốc hội thực hiện, mà còn thuộc thẩm quyền của của nhiều cơ quan nhà nước khác nhau như Chính phủ, Tòa án, Viện kiểm sát, các cơ quan chính quyền địa phương. Tuy nhiên, việc phân định thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật cho các cơ quan nhà nước khác nhau phải tuân theo các nguyên tắc chặt chẽ về tính hợp hiến, hợp pháp, phạm vi, trình tự thủ tục... (qui định trong Hiến pháp 1992, Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật 1996, Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2004).

Xét về phạm vi ban hành, chỉ có Quốc hội mới có quyền qui định quyền, nghĩa vụ công dân. Qui định này có mục đích, ý nghĩa: 1) Quyền, nghĩa vụ công dân là hình thức pháp lý của quyền con người, nó phải thuộc thẩm quyền của cơ quan có chức năng xác lập ý chí, chứ không thuộc thẩm quyền của cơ quan hành pháp hay cơ quan tư pháp; 2) Phòng ngừa, hạn chế tình trạng lạm quyền từ chính các cơ quan nhà nước, nhất là cơ quan quản lý và cơ quan tố tụng. Ngay từ thời Khai sáng, Jean Jacques Rousseau đã rất chính xác khi cho rằng “phải sắp xếp thế nào để luôn luôn có thể sẵn sàng hy sinh chính phủ vì nhân dân chứ không phải hy sinh nhân dân vì chính phủ”[11]; 3) Bản thân Quốc hội khi định chế quyền, nghĩa vụ công dân, hình thức văn bản thể hiện phải là Hiến pháp và luật, chứ không phải là Nghị quyết; và 4) Việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của công dân được đặt dưới sự giám sát tối cao của Quốc hội - một đảm bảo rất quan trọng, không những ngăn ngừa vi phạm, mà còn nâng cao hiệu quả trong việc tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ của công dân.

3.Thực tiễn thực hiện và một vài kiến nghị

a. Thực tiễn thực hiện

Thực tế ở nước ta hiện nay, rất nhiều các cơ quan nhà nước, không những các cơ quan Trung ương mà cả các cơ quan nhà nước ở địa phương, bằng nhiều hình thức văn bản khác nhau, đều có thể qui định quyền, nghĩa vụ công dân, nhất là trong các Nghị định của Chính phủ. Không khó khăn, có thể tìm ra rất nhiều các văn bản qui định quyền, nghĩa vụ của công dân, như Pháp lệnh số 44/2002/PL-UBTVQH10 ngày 02/7/2002 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc xử lý vi phạm hành chính; Nghị định số 31/CP ngày 14/4/1997 của Chính phủ ban hành kèm theo Quy chế quản lý hành chính; Nghị định số 20/CP ngày 13/4/1996 của Chính phủ ban hành Quy chế về cơ sở chữa bệnh theo Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính, Nghị định số 34/2002/NĐ-CP ngày 28/3/2002 của Chính phủ quy định về trình tự, thủ tục và chế độ cai nghiện đối với người nghiện ma túy đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Thậm chí Thông tư 02/2003/TT-BCA ngày 13/01/2003 về Hướng dẫn, cấp đăng ký biển số phương tiện giao thông cơ giới có qui định “mỗi người chỉ được đăng ký một mô tô hoặc một xe gắn máy”...

Thực tế nêu trên thường được thể hiện dưới các hình thức:

Một là, Quốc hội chưa qui định trong Hiến pháp và luật, nhưng các cơ quan nhà nước khác đã qui định trong các văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan nhà nước đó. Có lẽ đây là vấn đề tương đối bất cập, xét cả ở góc độ nhận thức và quá trình tổ chức thực hiện. Có thể lấy ví dụ như Pháp lệnh thuế thu nhập cao đối với cá nhân[12], Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (Pháp lệnh số 44/2002/PL-UBTVQH10). Như đã phân tích ở trên (mục 2), Quốc hội không được ủy quyền và không được giao những vấn đề về quyền, nghĩa vụ của công dân cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội[13], vì chỉ có Hiến pháp và luật là hai hình thức văn bản được qui định về vấn đề này. Do đó, chúng tôi cho rằng, tất cả các Nghị định của Chính phủ qui định xử phạt hành chính trong các lĩnh vực[14] đều không phù hợp với Hiến pháp, vì xét về bản chất, đó chính là các văn bản qui định các quyền, nghĩa vụ của công dân, hoặc có chăng là sự cụ thể hóa, chi tiết hóa các quyền, nghĩa vụ của công dân do Ủy ban Thường vụ Quốc hội qui định trong Pháp lệnh, chứ không phải do Quốc hội qui định trong Hiến pháp và luật.

Một vấn đề thực tiễn hiện nay, theo chúng tôi cần kiên quyết khắc phục, đó là việc bắt người theo thủ tục hành chính. Ở đây chúng tôi không bàn về tính hợp lý của vấn đề mà chúng tôi muốn nhấn mạnh rằng, cơ sở pháp lý về việc bắt, tạm giữ, tạm giam vì bất cứ mục đích gì, đặc biệt trong hoạt động tố tụng hình sự phải là luật của Quốc hội. Không thế chấp nhận việc kiểm tra hành chính lại bắt, giữ người để phục vụ cho mục đích hình sự[15].

Hai là, các quyền hoặc nghĩa vụ của công dân do Quốc hội qui định, nhưng trong quá trình thực thi đã bị “biến tấu” theo ý chí chủ quan của cơ quan thực hiện, bị “thêm bớt” hoặc bị “cắt xén”, không đúng theo tinh thần mà Hiến pháp, luật đã qui định. Chẳng hạn các qui định của Hiến pháp, Luật về quyền bầu cử, về nghĩa vụ đóng thuế, việc tổ chức thực hiện trong thực tế thường “biến tấu” theo kiểu “bầu cử là quyền và nghĩa vụ của công dân”, “đóng thuế là quyền và nghĩa vụ của công dân”. Liên quan đến vấn đề này, có lẽ chúng ta nên bàn về thuế - một lĩnh vực liên quan trực tiếp không những đến các doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, mà đụng chạm trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ của công dân. Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), tại khoản 4 Điều 84 đã qui định rõ ràng rằng, Quốc hội có quyền “quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế”. Do đó, cần nhận thức thống nhất rằng Chính phủ chỉ là cơ quan thực thi về thuế, không có quyền qui định về thuế (kể cả mức thuế). Có thể có ý kiến cho rằng Quốc hội chỉ qui định về các loại thuế, còn mức thuế Chính phủ có quyền điều chỉnh trong quá trình thực hiện. Theo chúng tôi không nên hiểu vấn đề như vậy bởi lẽ: 1) khi Hiến pháp qui định Quốc hội có quyền “quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế, thì thuật ngữ “sửa đổi” là bao hàm nhiều vấn đề, trong đó có mức thuế; 2) nếu Quốc hội chỉ qui định “tên” các thứ thuế, thì qui định này cũng như qui định tại Điều 51 Hiến pháp như đã nói ở trên sẽ không có ý nghĩa gì; 3) nếu cho rằng như vậy sẽ “trói chân” quyền hành pháp của Chính phủ, không phù hợp với điều kiện ở nước ta hiện nay, thì đây lại là một vấn đề khác cần bàn, chẳng hạn phải đổi mới về hoạt động của Quốc hội cho nhanh nhạy hơn..., tức là, cần nhìn nhận, giải quyết vấn đề theo cách “đóng giày theo chân” chứ không nên giải quyết theo kiểu “gọt chân cho vừa giày” như hiện nay[16].

Do vậy, có thể rút ra một nhận xét: Mặc dù đã được qui định trong Hiến pháp, nhưng qui định “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” chưa được quan tâm đúng mức. Do vậy hiệu quả thực hiện trong thực tiễn chưa cao.

Theo chúng tôi, thực tế trên do các nguyên nhân sau đây:

Thứ nhất, chúng ta chưa làm rõ khái niệm lập pháp - một trong những khái niệm cơ bản liên quan trực tiếp đến hoạt động ban hành văn bản pháp luật, đặc biệt có ý nghĩa trong việc phân định thẩm quyền giữa Quốc hội với Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác.

Hiến pháp hiện hành qui định, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp (Điều 83). Khoản 1 Điều 13 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật 1996 cũng qui định lặp lại như vậy, nhưng khi giải thích thì chỉ giải thích về quyền lập hiến chứ không giải thích về quyền lập pháp. Đây là một thiếu sót rất lớn, vì quyền lập hiến đã được quy định tương đối rõ và quan trọng hơn, quyền này được qui định trong Hiến pháp, mà vấn đề ở đây là cần làm rõ thế nào là quyền lập pháp để từ đó phân định rõ ranh giới quyền lập pháp của Quốc hội với quyền lập qui (quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ). Tuy nhiên trong Mục 1 Chương III của Luật này qui định về “Nội dung văn bản qui phạm pháp luật của Quốc hội” thì không qui định về Hiến pháp mà qui định ngay về luật, nghị quyết của Quốc hội. Điều này là hợp lý (đã giải thích ở trên). Lẽ ra khoản 1 Điều 13 phải theo hướng như vậy, tức là cần giải thích về quyền lập pháp chứ không cần giải thích về quyền lập hiến. Tại sao nhà làm luật lại làm ngược lại? Rõ ràng, câu trả lời ở đây chỉ có thể là: chính nhà làm luật chủ động né tránh giải thích về quyền lập pháp. Đây là hạn chế rất lớn của Đạo luật này, vì như vậy thì khó có thể nói đến việc phân định thẩm quyền giữa Quốc hội với Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác. Mặc dù khi qui định về phạm vi qui định của luật, phạm vi qui định của các văn bản qui phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng trong Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật, cũng đã thể hiện sự cố gắng của nhà làm luật trong việc phân định ranh giới, nhưng vẫn không thể khỏa lấp được hạn chế nói trên.

Từ những phân tích ở trên, chúng tôi cho rằng nước ta chưa có một “bộ” tiêu chí chuẩn cho hoạt động xây dựng pháp luật. Mặc dù đã có Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật 1996, Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2004 và không phủ nhận vai trò của các đạo luật này đối với hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, tuy nhiên, chính sự việc ban hành hai luật này cũng như nội dung của nó như một vài phân tích ở trên là bằng chứng chứng minh sự lúng túng và thiếu thống nhất về cách nhìn của nhà lập pháp về vấn đề này. PGS.TS Nguyễn Cửu Việt rất tinh tường và có lý khi đặt vấn đề “cỗ máy cái trong cơ chế xây dựng pháp luật” cần một luật hay hai luật, sau khi phân tích nội dung của hai đạo luật này[17]. Chúng tôi cho rằng, vấn đề quan trọng nhất của Luật này (nên gộp lại) là việc phân định thẩm quyền ban hành văn bản qui phạm pháp luật, tức là cần qui định càng rõ càng tốt về phạm vi các lĩnh vực, các vấn đề trong từng văn bản thuộc thẩm quyền của từng loại cơ quan trên cơ sở chức năng của các cơ quan đó được ấn định trong Hiến pháp.

Thứ hai, cũng như nhiều vấn đề khác, đến nay, chưa có một văn bản pháp luật nào ở nước ta giải thích: thế nào là quyền và nghĩa vụ công dân? Việc “qui định” khác với việc “hướng dẫn”, “cụ thể hóa”, “thực hiện” quyền, nghĩa vụ của công dân như thế nào. Rõ ràng, nếu Ủy ban thường vụ Quốc hội không giải thích rõ thì khó có thể phân định rõ về vấn đề này, nhất là trong điều kiện ở nước ta hiện nay.

Thứ ba, mặc dù Điều 51 Hiến pháp đã qui định rất rõ “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” nhưng trong khoản 1 Điều 20 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật 1996 không qui định vấn đề này[18]. Kết quả là qui định tại Điều 51 Hiến pháp như trên bị vô hiệu hóa (bị triệt tiêu trong hoạt động làm luật của Quốc hội).

Dường như nhà làm luật “quên”, do đó “bỏ” qui định tại Điều 51 của Hiến pháp, bởi Hiến pháp đã qui định rất rõ, chỉ cần “để ý” thì nó đã được nhà làm luật “chuyển” vào Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

Thứ tư, khi xây dựng Hiến pháp 1992 (việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1980 thành Hiến pháp 1992 được tiến hành từ 1988 đến 1992), thời gian này, các nước phương Tây dồn dập vu cáo Việt Nam (cả Trung Quốc và một số quốc gia Đông Nam Á) vi phạm nhân quyền. Cần khẳng định Việt Nam là một quốc gia có chủ quyền, tức là việc xây dựng Hiến pháp là công việc nội bộ của Việt Nam và việc thừa nhận và tôn trọng quyền con người là xuất phát từ bản chất, mục đích của Nhà nước ta, như phần trên đã phân tích. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, để phủ nhận các luận điệu vu cáo Việt Nam vi phạm quyền con người và khẳng định Việt Nam luôn tôn trọng các công ước quốc tế về quyền con người mà Việt Nam đã gia nhập[19], nên Quốc hội đã định chế “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” vào Hiến pháp. Do vậy, việc định chế này (tại thời điểm 1992) dường như nhằm hai mục đích đó hơn là đảm bảo tính khả thi. Nói cách khác, trong thời gian này, chúng ta chưa thực sự sẵn sàng cho việc tổ chức thực hiện.

b. Một vài kiến nghị

Từ những phân tích ở trên, chúng tôi cho rằng để qui định “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” được thực hiện, cần tiến hành những công việc sau đây:

Một là, Ủy ban thường vụ Quốc hội cần có văn bản giải thích chính thức về Điều 50, Điều 51 Hiến pháp 1992. Cần giải thích rõ: i) Thế nào là quyền, nghĩa vụ của công dân, đặc biệt phải làm rõ sự khác nhau giữa việc qui định quyền, nghĩa vụ của công dân với việc hướng dẫn thi hành quyền, nghĩa vụ của công dân. Theo chúng tôi, hướng dẫn thi hành quyền, nghĩa vụ công dân là việc các cơ quan có thẩm quyền, trên cơ sở các quyền, nghĩa vụ của công dân mà Quốc hội đã qui định trong Hiến pháp, luật để cụ thể hóa, đề ra các biện pháp thiết thực nhằm biến các quyền, nghĩa vụ đó vào thực tiễn của cuộc sống, chứ tuyệt nhiên không được qui định thêm các quyền, nghĩa vụ mới mà Quốc hội chưa qui định[20]; ii) Hình thức văn bản của quyền, nghĩa vụ của công dân là Hiến pháp và luật (chứ không phải là pháp luật), bởi vì thuật ngữ luật và pháp luật (trong qui định này và một số qui định khác) dường như cách hiểu cũng chưa thật thống nhất[21]. Thực ra, cũng như nhiều vấn đề khác qui định trong Hiến pháp, việc giải thích Hiến pháp - một việc vốn trễ nải trong thời gian qua đã đến lúc cần quan tâm và thực hiện.

Hai , cần bổ sung về quyền, nghĩa vụ của công dân vào phạm vi các vấn đề qui định trong Luật của Quốc hội tại Điều 20 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002). Cụ thể như sau: “Luật quy định các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc các lĩnh vực về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và quyền, nghĩa vụ của công dân”[22].

Ba là, phải nâng cao năng lực xây dựng pháp luật của Quốc hội để đảm bảo các quyền, nghĩa vụ của công dân trong các lĩnh vực của đời sống xã hội phải được luật của Quốc hội định chế. Chính phủ chỉ là cơ quan thực thi. Tất nhiên, trong quá trình thực thi đó, Chính phủ (và các cơ quan nhà nước khác) có thẩm quyền ban hành các văn bản pháp qui để hướng dẫn việc thi hành. Phải khắc phục tình trạng: i) Giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội qui định về quyền, nghĩa vụ của công dân, hoặc không giao, nhưng Ủy ban Thường vụ Quốc hội lại qui định về vấn đề này (như Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính như hiện nay); ii) Chính phủ tự qui định quyền, nghĩa vụ của công dân, đặc biệt là nghĩa vụ của công dân, khi chưa được Quốc hội ban hành và qui định trong luật.

Thực hiện vấn đề này sẽ dẫn đến một hiện tượng: tính chặt chẽ của vấn đề (quyền, nghĩa vụ của công dân do Quốc hội qui định trong Hiến pháp, luật) đôi khi lại mâu thuẫn với việc giải quyết nhanh nhạy, cấp bách, kịp thời, mang tính “mềm dẻo” của hoạt động quản lý, đặc biệt trong điều kiện đang chuyển đổi cơ chế, vừa “đi”, vừa rút kinh nghiệm như ở nước ta hiện nay. Tính đa dạng, phong phú của thực tiễn khó có thể nhất nhất phải “đợi” Quốc hội định chế, rồi sau đó Chính phủ mới thực hiện. Đây thực sự là một thách thức đối với chúng ta và đó lại là một vấn đề lớn khác cần bàn. Trước mắt, Quốc hội phải thực sự đổi mới để tăng cường hiệu năng làm luật, mặt khác, việc xây dựng chương trình, kế hoạch làm luật hợp lý (luật nào xây dựng trước, luật nào xây dựng sau), trong đó cần phải ưu tiên về quyền, nghĩa vụ của công dân. Trong điều kiện nước ta hiện nay, có thể tạm thời qui định theo hướng của điểm b khoản 2 Điều 56 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật 1996[23] nhưng phải chặt chẽ hơn. Cụ thể là: “Trong trường hợp cần thiết, nếu luật chưa qui định, Nghị định có thể quy định qui định quyền, nghĩa vụ của công dân để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội và phải trình Quốc hội phê chuẩn tại kỳ họp Quốc hội gần nhất”.

Bốn là, một vấn đề khác mang tính căn bản và lâu dài là phải nghiên cứu, thành lập Tòa án hiến pháp để xem xét, phán quyết về tính hợp hiến của các văn bản, các tranh chấp về thẩm quyền hiến định giữa Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các cơ quan nhà nước trung ương với cơ quan nhà nước địa phương... liên quan đến quyền, nghĩa vụ của công dân.

Tóm lại, đổi mới Bộ máy nhà nước tức là “làm mới” Bộ máy nhà nước bằng những nội dung mới tiến bộ và phù hợp. Mười lăm năm trước đây, qui định tại Điều 51 Hiến pháp 1992 “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định” chính là kết quả của sự đổi mới và qui định này đến nay vẫn còn rất “mới”. Do vậy, cùng với việc nghiên cứu, tìm kiếm những nội dung, những qui định và có thể là những nguyên tắc mới trong công cuộc đổi mới hiện nay, việc tìm cơ chế, biện pháp cụ thể để thực hiện những qui định mang tính nhân văn, tiến bộ, phù hợp với xu thế phát triển dân chủ trên thế giới hiện nay là việc làm rất có ý nghĩa.



[1] Điều 146 Hiến pháp 1992.

[2] Điều 91 Hiến pháp 1992 nước ta qui định: Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền ban hành Pháp lệnh về những vấn đề mà Quốc hội giao.

[3] Xem: Jean Jacques Rousseau, Bàn về khế ước xã hội, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, 1992, tr. 72 (Bản dịch của Hoàng Thanh Đạm)

[4] Xem: Jean Jacques Rousseau, sđd, tr. 141

[5] Xem: Jean Jacques Rousseau, sđd, tr. 92

[6] Xem: Jean Jacques Rousseau, sđd, tr. 99

[7] Xem: Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Nxb. Giáo dục và Khoa Luật Trường Đại học Khoa học Xã hội - Nhân văn Hà Nội, 1996, tr. 104.

[8] Đặng Đình Tân (Chủ biên), Nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 48, 49.

[9] Xem: Jean Jacques Rousseau, sđd, tr. 73.

[10] Chiến lược ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2000 (Thông qua tại Đại hội Đảng VII năm 1991).

[11] Xem: Jean Jacques Rousseau, sđd, tr. 97.

[12] Đến nay, thuế thu nhập cao đối với cá nhân không do luật qui định mà được qui định trong Pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (theo chương trình, lẽ ra Luật thuế thu nhập cá nhân được xem xét, thông qua tại kỳ họp thứ nhất Quốc hội khóa XII nhưng không thực hiện được, có thể nó được xem xét, thông qua tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa XII vào cuối năm 2007).

[13] Theo Điều 84, 91 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), việc qui định, sửa đổi, bãi bỏ các thứ thuế thuộc thẩm quyền của Quốc hội mà không thuộc thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

[14] Về xử phạt hành chính trong các lĩnh vực hiện nay đều được Chính phủ qui định trong các Nghị định.

[15] Xem: “ Xã hội đen” Hải Phòng sa lưới ở TP. Hồ Chí Minh, Báo Thanh niên ngày 6/9/2007, tr. 6.

[16] Nhân đây cũng nói thêm về việc Báo Thanh niên có nhiều số có đề cập về mức thuế liên quan đến giá ô tô (có lẽ bắt đầu rộ lên từ bài Khó hiểu chuyện Bộ Tài chính thuyết phục VAMA giảm giá ô tô, của tác giả Hải Văn đăng trên trang 4 số báo ngày 29/8/2007). Ở đây, chúng tôi không đề cập tới tính hợp lý hay không hợp lý của các mức thuế liên quan đến giá xe ô tô, chúng tôi nghĩ có lẽ người dân thì bao giờ cũng thích “thuế như thế nào đó để giá xe càng thấp càng tốt”, còn Chính phủ nào mà chẳng đặt ra mục tiêu tăng thu cho ngân sách. Vấn đề muốn nói hơn ở đây là: liên quan đến các loại thuế, các mức thuế là thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

[17] Xem: Nguyễn Cửu Việt, Một luật hay hai luật?, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số chủ đề Hiến kế lập pháp), số 24 (102), tháng 7/2007, tr. 27-30, 33).

[18] Khoản 1 Điều 20 qui định “Luật quy định các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc các lĩnh vực về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân”.

[19] Việt Nam chính thức là thành viên của Liên hợp quốc từ 20/9/1977, đã gia nhập: Công ước quốc tế về loại trừ các hình thức phân biệt chủng tộc (gia nhập 9/6/1981), Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (gia nhập 24/9/1982), Công ước quốc tế về xóa bỏ các hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (gia nhập 19/3/1982).

[20] Chúng tôi cho rằng sai phạm liên quan đến vấn đề này rất phổ biến. Ngay biện pháp tạm giữ phương tiện của người đi xe gắn máy khi có vi phạm nhỏ về giao thông (như khi không đội mũ bảo hiểm) cũng cần xem xét lại về mục đích và thẩm quyền. Ngoài ra, thủ tục tạm giữ cũng cần xem xét lại: khi công dân vi phạm thì cơ quan Công an tạm giữ xe, nhưng khi tạm giữ xe thì không có biện pháp cần thiết để đảm bảo nguyên trạng của xe (không có biên bản về việc này). Từ đó dẫn đến việc khi công dân nhận lại xe, cơ quan Công an không chịu trách nhiệm về tính nguyên trạng của xe. Chúng tôi cho rằng qui định này dường như chỉ xem xét dưới góc độ quản lý, chưa nhìn nhận dưới góc độ bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Đặc biệt, việc Công an TP. Hồ Chí Minh buộc người không đội mũ bảo hiểm (trên các tuyến đường bắt buộc phải đội mũ bảo hiểm) phải quay xe lại, không cho phép đi tiếp (xem: Buộc quay xe nếu không đội mũ bảo hiểm, Báo Thanh niên, ngày 10/8/2007, tr. 1, 4). Cần cân nhắc kỹ khi thực hiện, bởi lẽ, không phải cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra hình phạt tùy ý. Thiết nghĩ, các chế tài đặt ra phải tương xứng và phù hợp: ngoài mục đích trừng trị, quan trọng hơn phải có mục đích giáo dục, thuyết phục.

[21] Xem thêm: Trương Đắc Linh, Bàn về tài phán hiến pháp và thẩm quyền của cơ quan tài phán hiến pháp ở Việt Nam, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 3(40)/2007, tr. 11

[22] Chú ý rằng Điều 84 Hiến pháp 1992 qui định: “Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân”. Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật qui định như trên hợp lý ở chỗ: 1) không lặp lại qui định của Hiến pháp; 2) thay “hoạt động của công dân” bằng “quyền, nghĩa vụ của công dân” mang tính định lượng rõ ràng hơn (tất nhiên với điều kiện phải giải thích); và 3) cụ thể hóa được các Điều 50, 51 của Hiến pháp.

[23] Điểm b khoản 2 Điều 56 Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật 1996 qui định “Nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội”.

Ngày cập nhật (Thứ ba, 23 12 2008 10:06)

 
Chế độ hiển thị tốt nhất: 1024 x 800  với MoZilla Firefox