DANH MỤC
THÔNG TIN KHÁC
Weblink

 

 

Một số ý kiến về vị trí,vai trò của HĐND...

Một số ý kiến về vị trí,vai trò của HĐND và việc thành lập UBND các cấp(Trương Đắc Linh)

ĐĂNG TRÊN TẠP CHÍ KHPL SỐ 3/2001

Xung quanh những vấn đề sửa đổi, bổ sung một số điều của
 Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước

MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ
VIỆC THÀNH LẬP ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP

TRƯƠNG ĐẮC LINH
ThS. Phó trưởng khoa Luật Hành chính - Đại học Luật TP.HCM


Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX và Nghị quyết của Quốc hội tại kỳ họp

thứ 9 Khóa X ( tháng 6/2001), hiện nay chúng ta đang nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 và các luật về tổ chức bộ máy Nhà nước, trong đó có Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994.

Liên quan đến vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND), trong sách báo pháp lý và các cuộc hội thảo ở nước ta những năm gần đây cho thấy còn có những ý kiến rất khác nhau về vị trí, vai trò của HĐND; về mô hình tổ chức HĐND và UBND các cấp; về việc thành lập UBND v.v…. Đây là những vấn đề có ý nghĩa quan trọng về lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, cũng như đã và đang được đặt ra ở các nước, và là vấn đề hết sức nhạy cảm, đang được cán bộ và nhân dân rất quan tâm, chú ý. Trong phạm vi bài này, chúng tôi chỉ xin có một số ý kiến về những quan điểm chủ yếu khi nghiên cứu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương; về vị trí, vai trò của HĐND và việc thành lập UBND các cấp.

1. Một số quan điểm chủ yếu khi nghiên cứu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương

Nghiên cứu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, theo chúng tôi cần quán triệt một số vấn đề có tính phương pháp luận chủ yếu sau đây:

Một là, cần xuất phát từ các quan điểm, tư tưởng chỉ đạo việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy Nhà nước nói chung, trong đó có chính quyền địa phương nói riêng, đã được khẳng định trong các văn kiện, nghị quyết của Đảng. Đó là:

- Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam.

- Cải cách thể chế Nhà nước và tổ chức bộ máy theo nguyên tắc quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

- Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Tăng cường sự chỉ đạo và điều hành tập trung thống nhất của trung ương, đồng thời phát huy trách nhiệm và tính chủ động, năng động của địa phương.

- Phát huy dân chủ kết hợp chặt chẽ với tăng cường pháp chế XHCN, bảo đảm trên thực tế quyền làm chủ của nhân dân trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước; nâng cao chất lượng chế độ dân chủ đại diện thông qua Quốc hội và HĐND các cấp.

- Tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, đổi mới nội dung, phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước…(1).

Hai là, nghiên cứu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay cần phải trên cơ sở kế thừa những kinh nghiệm lịch sử tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay.

- Mục đích của việc nghiên cứu pháp luật nói chung, pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương nói riêng trong lịch sử là nhằm xác định cho được khả năng kế thừa, bởi vì kế thừa trong pháp luật chính là kế thừa văn hóa và truyền thống dân tộc. Một hệ thống pháp luật, trong đó có pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương có khả năng duy trì một trật tự xã hội ổn định, phát triển và tiến bộ là một hệ thống vừa bao gồm các truyền thống, vừa có cái mới. Cái mới chỉ có thể có sức sống và vươn được vào tương lai khi nó là sự kết tinh tất cả những tinh túy của truyền thống(2).

- Khi nghiên cứu những kinh nghiệm lịch sử tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cần xem xét một cách khách quan, toàn diện, phân tích, đánh giá đầy đủ cả những kinh nghiệm thành công, cũng như cả những hạn chế, thậm chí sai lầm và nguyên nhân của những sai lầm, hạn chế đó để kế thừa và phát triển những kinh nghiệm hay, tránh lặp lại những sai lầm của quá khứ.

Ví dụ, sự khác nhau về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở địa bàn đô thị và địa bàn nông thôn không phải bây giờ mới được đặt ra. Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, chúng ta đã phân biệt rõ sự khác nhau trong việc quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở nông thôn với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị, nên Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành hai sắc lệnh: Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 quy định tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kỳ; và Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 quy định về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố với hai mô hình khác nhau. Tiếc rằng kinh nghiệm này đã không được chúng ta kế thừa và phát triển. Hoặc việc quyết định hợp nhất một loạt các tỉnh cuối những năm sáu mươi đến cuối những năm bảy mươi khi chúng ta chưa nghiên cứu đầy đủ cơ sở lý luận và ý nghĩa thực tiễn của việc hợp nhất này (năm 1980 cả nước còn 36 tỉnh, 3 thành phố và một đặc khu trực thuộc trung ương) và để rồi chưa đầy 10 năm sau chúng ta lại lần lượt chia tách những tỉnh mới được hợp nhất trở lại gần như cũ (hiện nay cả nước có 57 tỉnh, 4 thành phố trực thuộc trung ương); hay chủ trương không đúng về “xây dựng huyện và tăng cường cấp huyện” cuối những năm bảy mươi đến giữa những năm tám mươi, coi nhiệm vụ xây dựng huyện và tăng cường cấp huyện là “nhiệm vụ có ý nghĩa chiến lược ở nước ta” … Chính những “quyết định không thành công” này đã gây thiệt hại về nhiều mặt, đồng thời đây cũng là bài học cần thiết cho chúng ta về khả năng có thể có những quyết định chủ quan, vội vã, duy ý chí khi nghiên cứu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương hiện nay.

Ba là, cần nghiên cứu, tiếp thu một cách có chọn lọc kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương của các nước phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.

Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức bộ máy Nhà nước của các nước nói chung, tổ chức chính quyền địa phương nói riêng cần tránh hai khuynh hướng: hoặc cực đoan, giáo điều, đề cao một cách thái quá đến chỗ tuyệt đối hóa điều kiện và đặc điểm riêng của quốc gia và thường được nhấn mạnh là “đặc điểm đặc thù của nước ta” để phủ nhận sự tham khảo, tiếp thu kinh nghiệm nước ngoài; hoặc nghiên cứu không thấu đáo, áp dụng một cách máy móc kinh nghiệm nước ngoài, thậm chí có những tư tưởng, quan điểm lệch lạc và sai lầm trái với các nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin, trái với các quan điểm của Đảng về bản chất và nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ máy Nhà nước XHCN của ta.

Ví dụ, khi nghiên cứu về chế độ tự quản địa phương của các nước cũng cần lý giải mục đích chính trị của “tính phi Nhà nước của tự quản địa phương” và việc tước bỏ tính quyền lực nhà nước của các cơ quan dân cử địa phương, việc các cơ quan tự quản địa phương không nằm trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước… ở các nước hiện nay đã dựa trên cơ sở các quan điểm chính trị-pháp lý nào? Khoa học pháp lý ở những nước này đã và đang phê phán việc tước bỏ tính quyền lực Nhà nước của các cơ quan dân cử ở địa phương ra sao?… Mặt khác, cũng phải đánh giá những mặt tích cực của chế độ tự quản địa phương, những điều kiện cần thiết để áp dụng những mặt tích cực này và xu hướng phát triển chế độ tự quản địa phương của cộng đồng quốc tế, mà Việt Nam là một thành viên của cộng đồng này v.v….

Bốn là, nghiên cứu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay cần phân biệt: nguyên lý tổ chức bộ máy Nhà nước kiểu mới nói chung, nguyên lý tổ chức chính quyền địa phương nói riêng; cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo nguyên lý này; và thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật theo nguyên lý đó.

- Mục đích của việc phân biệt này là nhằm xác định rõ: không hợp lý và sai ở khâu nào thì khắc phục và sửa đổi ở khâu đó. Không thể vì nguyên lý đúng, nhưng pháp luật quy định chưa đầy đủ, chưa chặt chẽ, thiếu những điều kiện bảo đảm cần thiết và để rồi thực tiễn làm sai mà đã vội vã thay đổi cả nguyên lý, sửa đổi cả cơ sở pháp luật, theo chúng tôi là điều rất không nên.

Ví dụ, nguyên lý tổ chức chính quyền địa phương của Nhà nước ta là: HĐND (cùng với Quốc hội) do cử tri trực tiếp bầu là hình thức nhân dân tự tổ chức thành Nhà nước, là những cơ quan trực tiếp nhận và thực hiện quyền lực Nhà nước do nhân dân trực tiếp trao cho, có thẩm quyền mang tính quyền lực Nhà nước ở địa phương, giữ vai trò lãnh đạo đối với các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước ở địa phương (UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND). Hiến pháp và Luật tổ chức HĐND và UBND hiện hành cũng đã có những quy định để “luật hóa” nguyên lý này, như: HĐND căn cứ vào Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên quyết định những chủ trương và biện pháp quan trọng để xây dựng và phát triển các lĩnh vực kinh tế-xã hội ở địa phương; HĐND bầu và bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND; HĐND giám sát hoạt động của UBND, có quyền bãi bỏ những quyết định sai trái của UBND cùng cấp…Nhưng thực tế HĐND hoạt động còn hình thức, không thực hiện đầy đủ và đúng thẩm quyền được trao, không phát huy được vị trí và vai trò lãnh đạo đối với UBND do mình thành lập ra. Vậy thực trạng này là do nguyên lý tổ chức chính quyền địa phương, các quy định của Hiến pháp và luật sai, không đầy đủ và chặt chẽ hay thực tiễn thực hiện không đúng, cần sửa và đổi mới ở khâu nào, thiết nghĩ cần phải được xác định cho đúng.

2. Về vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân

Theo quy định của Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, HĐND được xác định là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương. UBND là cơ quan do HĐND bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương.

Hiện nay có hai loại ý kiến rất khác nhau về vị trí, vai trò của HĐND.

- Loại ý kiến thứ nhất: đề nghị giữ quy định hiện hành về vị trí, vai trò của HĐND mà Hiến pháp và luật đã quy định(3).

- Loại ý kiến thứ hai cho rằng: không nên xác định HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, mà chỉ xác định HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân .

Những lập luận chủ yếu của loại ý kiến này là:

- Ở nước ta quyền lực Nhà nước là thống nhất và tập trung ở Quốc hội. Chỉ có Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

- HĐND chỉ là cấp thừa hành, mọi nghị quyết HĐND được ban hành phải trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, vì vậy HĐND không thể gọi là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương được.

- Nhà nước ta là Nhà nước đơn nhất, không phải là Nhà nước liên bang, nên không có sự phân biệt quyền lực Nhà nước ở trung ương, quyền lực Nhà nước ở địa phương…(4).

Chúng tôi đồng ý với loại ý kiến thứ nhất là không nên “tước bỏ tính quyền lực Nhà nước của HĐND”, vì điều này trái với nguyên lý tổ chức chính quyền địa phương của Nhà nước XHCN, trái với quy luật hình thành và phát triển của chế độ HĐND ở nước ta. Chủ tịch Hồ Chí Minh nói: “Quốc hội là HĐND toàn quốc”(5). Vì vậy, HĐND ở nước ta là bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước thống nhất của nhân dân, chứ không phải và không thể là cơ quan tự quản như các cơ quan dân cử địa phương ở một số nước(6).

Tuy nhiên, khi khẳng định tính quyền lực Nhà nước của HĐND cũng cần phải nói thêm rằng: các cơ quan Nhà nước, dù thành lập theo các phương thức khác nhau, có tính chất, mức độ, phạm vi chức năng, thẩm quyền khác nhau, hình thức hoạt động khác nhau…đều có thẩm quyền mang tính quyền lực Nhà nước và vì vậy, về thực chất chúng đều là những cơ quan quyền lực Nhà nước, mặc dù trong Hiến pháp những cơ quan này không được gọi là cơ quan quyền lực Nhà nước (V.I. Lê-nin đã từng gọi toà án là cơ quan quyền lực Nhà nước).

Vấn đề là ở chỗ, khác với các cơ quan quyền lực Nhà nước khác trong bộ máy Nhà nước, Quốc hội và HĐND các cấp có tính chất riêng là tính đại diện trực tiếp cho ý chí và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra. Vì vậy, theo chúng tôi sẽ là hợp lý hơn và chính xác hơn nếu Hiến pháp và luật quy định: “HĐND là cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương” (tương tự, Quốc hội là cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam) để tránh ngộ nhận rằng: trong bộ máy Nhà nước của ta chỉ có Quốc hội và HĐND các cấp là những cơ quan quyền lực Nhà nước, rồi từ đó đề cao một cách quá mức những cơ quan này và quy định cho chúng quá nhiều nhiệm vụ, quyền hạn ngoài khả năng và điều kiện thực tế thực hiện, biến những cơ quan này thành những cơ quan quyền lực Nhà nước mang tính hình thức.

Về ý kiến cho rằng: “không nên xác định HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương”, theo chúng tôi cần cân nhắc kỹ. Vì việc tước bỏ tính quyền lực Nhà nước của HĐND sẽ dẫn đến hai khả năng:

- Khả năng thứ nhất: HĐND không còn thẩm quyền mang tính quyền lực Nhà nước nên cũng không còn là cơ quan Nhà nước theo đúng nghĩa của nó. Điều này sẽ biến HĐND thành một tổ chức mang tính xã hội của cộng đồng dân cư ở địa phương. Ở nước ta, mỗi đơn vị hành chính-lãnh thổ đều đã có sẵn các tổ chức chính trị-xã hội đại diện cho các tầng lớp nhân dân ở địa phương, nhất là tổ chức Mặt trận Tổ quốc các cấp ở địa phương có khả năng phản ánh tâm tư, nguyện vọng của mọi tầng lớp nhân dân ở địa phương. Và như vậy, liệu có cần thiết phải có thêm một tổ chức xã hội mới này là HĐND nữa hay không, khi mà HĐND không còn là cơ quan mang tính quyền lực Nhà nước ở địa phương ?

- Khả năng thứ hai: HĐND sẽ chuyển thành cơ quan tự quản địa phương, thực hiện quyền tự quản địa phương như các cơ quan dân cử địa phương trong Nhà nước tư sản (các cơ quan tự quản địa phương giải quyết các công việc của địa phương theo thẩm quyền riêng của mình do luật định, có tính độc lập với các cơ quan Nhà nước ở trung ương, hoạt động của các cơ quan tự quản địa phương chỉ chịu sự phán xét của toà án, các cơ quan tự quản địa phương có tài sản riêng, có ngân sách riêng, có viên chức tự quản riêng, thậm chí có cả lực lượng cảnh sát địa phương riêng và các cơ quan tự quản địa phương này không nằm trong cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước…). Điều này trái với quy luật hình thành và phát triển chế độ HĐND ở nước ta, trái với nguyên lý tổ chức chính quyền địa phương của Nhà nước XHCN và nhất là trái với nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước của ta mà cả Hiến pháp, cả các Nghị quyết của Đảng, gần đây nhất là Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX đã khẳng định(7).

Nhân đây chúng tôi cũng xin nói thêm rằng: “tính phi Nhà nước” của các cơ quan tự quản địa phương của các Nhà nước tư sản hiện nay bắt đầu từ lý do chính trị mang tính lịch sử của nó. Tư tưởng về quyền tự quản của địa phương bắt đầu manh nha từ thời trung cổ ở châu Âu. Nhưng để trở thành học thuyết có tính lý luận về “quyền tự do của công xã” phải từ giữa thế kỷ18-đầu thế kỷ 19, mà đại diện là các học giả người Đức như: E. Mây-ơ, O. La-band, O. Rếch-xlơ… Theo lý luận này, các công xã ở địa phương có trước khi Nhà nước ra đời. Nhà nước ban hành luật chỉ để thừa nhận công xã, chứ không phải thành lập ra công xã, nên quyền của công xã là quyền riêng, độc lập với quyền lực Nhà nước…Dựa vào lý luận nói trên, các công xã đô thị, nơi tập trung tư bản công nghiệp và tư bản thương nghiệp đã đấu tranh để công xã thoát khỏi sự quản lý của chính quyền Nhà nước phong kiến lúc bấy giờ(8). Hiến pháp của đế chế Phran-phuốc năm 1849 đã phải thừa nhận quyền giải quyết các công việc của công xã là quyền riêng của công xã, độc lập với quyền lực Nhà nước, bao gồm cả quyền có cảnh sát địa phương. Những người đưa ra lý luận về quyền tự do của công xã, về tính độc lập của tự quản địa phương còn cho rằng: cùng với quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp của Nhà nước, cần phải thừa nhận quyền thứ tư là quyền lực của tự quản địa phương (9).

Tính phi Nhà nước của lý luận về tự quản địa phương từ khi xuất hiện đến nay cũng đã bị phê phán trong khoa học pháp lý ở những nước áp dụng chế độ tự quản địa phương. Từ nửa sau của thế kỷ 19, khi chủ nghĩa tư bản phát triển thành chủ nghĩa tư bản độc quyền, học thuyết về quyền độc lập, không mang tính Nhà nước của tự quản địa phương đã không còn lý do và điều kiện để đứng vững. Các học giả người Anh, người Đức… đã phê phán thuyết phi Nhà nước của tự quản địa phương, thay vào đó là “lý luận về tính Nhà nước” của quản lý địa phương, cho rằng không thể đối lập quyền lực của địa phương với quyền lực chung của Nhà nước, rằng tự quản địa phương thực chất là sự phân định hợp lý quyền hạn và nghĩa vụ quản lý các công việc mang tính Nhà nước ở địa phương giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương. Và họ cũng phải thừa nhận rằng việc giải quyết đúng đắn mối quan hệ này là một khó khăn rất lớn(10).

Ngày nay, hầu hết các Nhà nước tư sản đều có xu hướng mở rộng phạm vi hoạt động của mình sang các lĩnh vực kinh tế, xã hội. Chính phủ và các Bộ, ngành ở trung ương bằng cách này hay cách khác ngày càng can thiệp, hạn chế chức năng, thẩm quyền của các cơ quan tự quản địa phương. Ngay ở Nhật bản, Hiến pháp năm 1946 có hẳn một chương về tự quản địa phương và trên cơ sở Hiến pháp, năm 1947 Luật về tự quản địa phương được ban hành, nhưng những năm gần đây, như giáo sư Tsuneo Inako (một nhà khoa học pháp lý nổi tiếng của Nhật Bản được giới luật học kính trọng) đã chỉ ra rằng: tự quản địa phương của Nhật Bản chỉ là “tự quản 30%”, là sự tự quản không đầy đủ của địa phương bởi chính quyền trung ương đã sử dụng nhiều cách thức khác nhau để can thiệp và hạn chế quyền này của địa phương(11). Vì vậy, sẽ là điều hết sức nghịch lý khi mà ở các nước người ta đang làm tất cả để các Hội đồng tự quản ở địa phương có được thẩm quyền mang tính quyết định khi giải quyết những vấn đề của địa phương, hạn chế sự can thiệp thái quá của các cơ quan hành chính Nhà nước của trung ương, thì ở nước ta HĐND vốn đang có thẩm quyền mang tính quyền lực Nhà nước (nhưng thực tế chưa thực hiện đầy đủ), chúng ta lại định tước bỏ thẩm quyền này của HĐND (!).

Quan điểm chính trị-pháp lý mang tính cách mạng của chủ nghĩa Mác-Lênin khi khẳng định tính quyền lực Nhà nước của các cơ quan dân cử địa phương, khẳng định tính thống nhất của quyền lực Nhà nước XHCN của nhân dân, không chỉ là sự phủ nhận đối với học thuyết về tính phi Nhà nước của tự quản địa phương, mà còn là một trong những nguyên lý cơ bản tổ chức chính quyền địa phương của Nhà nước XHCN.

Sau khi Liên Xô tan rã, chế độ Nhà nước XHCN Xô viết sụp đổ, Cộng hòa liên bang Nga và các nước cộng hòa cũ của Liên Xô đã phá vỡ chế độ Xô viết địa phương, thay vào đó là chế độ tự quản địa phương. Khoa học pháp lý ở Nga cũng đã có sự phê phán quan điểm “phi Nhà nước của tự quản địa phương” mà chính quyền En-xin đưa ra, phê phán việc tước bỏ tính quyền lực Nhà nước của các Xô viết địa phương do dân bầu, cho đây là quan điểm chính trị-pháp lý đã lỗi thời của phương Tây(12). Nhưng cả Hiến pháp năm 1993 và cả Luật về tự quản địa phương năm 1995 (được sửa đổi, bổ sung năm 1996 và năm 1997) của CHLB Nga đều khẳng định “tính phi Nhà nước” của các cơ quan tự quản địa phương. Và chính tính phi Nhà nước của chế độ tự quản địa phương được áp dụng ở nước Nga đã là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng phân tán quyền lực Nhà nước, sự ly khai của “quyền lực tự quản địa phương”, các địa phương không phục tùng chính quyền trung ương và nguy cơ đe dọa chính quyền Nhà nước thống nhất…đã buộc Tổng thống Pu-tin phải áp dụng một trong những biện pháp đầu tiên khi mới lên cầm quyền là chia nước Nga ra 7 vùng và bổ nhiệm 7 viên đại diện toàn quyền của Tổng thống để lập lại trật tự ở các địa phương.

Vì vậy, việc tước bỏ tính quyền lực Nhà nước của HĐND, áp dụng chế độ tự quản địa phương như một số người đề nghị, theo chúng tôi, không những không bảo đảm tính thống nhất của quyền lực Nhà nước, mà còn làm tăng thêm khả năng của tình trạng cục bộ địa phương, tăng sự phân tán quyền lực Nhà nước nhiều hơn ở nước ta trong điều kiện hiện nay. Việc khẳng định tính quyền lực Nhà nước của HĐND không chỉ xác định đúng vị trí, vai trò của HĐND trong cơ chế thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất của nhân dân, mối quan hệ giữa HĐND với UBND và các cơ quan Nhà nước khác ở địa phương, mà còn xác định thẩm quyền kiểm tra, giám sát của HĐND đối với các cơ quan này trong việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Nhất là hiện nay chúng ta đang đẩy mạnh cuộc đấu tranh chống tham nhũng, một trong bốn nguy cơ trực tiếp đối với sự sống còn của hệ thống chính trị, việc khẳng định tính quyền lực Nhà nước của HĐND chính là một trong những bảo đảm về tổ chức-pháp lý cho nhân dân thông qua cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước của mình giám sát hoạt động của cán bộ, công chức địa phương, loại ra khỏi bộ máy Nhà nước những người lợi dụng chức quyền để tham nhũng, làm giàu bất chính.

3.Về vấn đề thành lập UBND

Theo Tờ trình của Ủy ban thường vụ Quốc hội “Về những vấn đề cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy Nhà nước” tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa X (tháng 6 năm 2001) và ý kiến thảo luận của các đại biểu Quốc hội tại kỳ họp này cho thấy còn có nhiều ý kiến, kiến nghị khác nhau về việc thành lập UBND các cấp. Nhưng đáng chú ý nhất là ý kiến đề nghị: nên áp dụng chế độ Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp bổ nhiệm Chủ tịch và các thành viên khác của UBND cấp dưới (đối với Chủ tịch và các thành viên khác của UBND cấp tỉnh do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm), nhưng trước khi bổ nhiệm lấy phiếu tín nhiệm của HĐND cùng cấp. Chủ tịch UBND không nhất thiết là đại biểu HĐND cùng cấp(13).

Về vấn đề này, theo chúng tôi không nên áp dụng chế độ bổ nhiệm đối với Chủ tịch và các chức danh khác của UBND, vì mấy lý do sau đây:

Một là, một trong những thẩm quyền quan trọng nhất của HĐND, cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương chính là quyền bầu và bãi nhiệm các chức danh chủ chốt của UBND, cơ quan chấp hành và điều hành hay cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền chung ở địa phương. Nếu HĐND chỉ còn quyền bỏ phiếu tín nhiệm các ứng cử viên UBND cấp mình để người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên tham khảo trước khi bổ nhiệm, theo chúng tôi, sẽ tước đi thẩm quyền quan trọng nhất của HĐND. HĐND sẽ thực sự trở thành cơ quan mang tính hình thức cả về phương diện pháp lý, cả về phương diện thực tế và điều này sẽ kéo theo tính hình thức của chức năng quyết định, cũng như chức năng giám sát của HĐND.

Hai là, việc áp dụng chế độ bổ nhiệm Chủ tịch và các chức danh khác của UBND từ người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên sẽ là “bước thụt lùi về dân chủ”, trái với chủ trương của Đảng về phát huy dân chủ XHCN, bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân, không phù hợp với xu hướng chung về dân chủ của các nước trên thế giới.

Vì cách đây hơn 55 năm, khi chúng ta mới giành được chính quyền, tình hình chính trị-xã hội khi đó hết sức phức tạp, đại biểu HĐND khi đó thuộc mọi thành phần xã hội, trình độ văn hóa của đại biểu HĐND còn rất thấp, có người còn mù chữ, nhưng hai sắc lệnh đầu tiên về chính quyền địa phương (Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 năm 1945) vẫn quy định chế độ HĐND bầu ra UBHC, hơn nữa còn quy định quyền HĐND bầu UBHC là mang tính quyết định, chứ không phải quyền phê chuẩn của cơ quan hành chính cấp trên (ví dụ: Điều 16, Điều 46, Điều 57 Sắc lệnh số 63; Điều 33, Điều 47 Sắc lệnh số 77). Ở những cấp không có HĐND như cấp huyện và cấp kỳ, UBHC những cấp này cũng do các HĐND cấp dưới bầu ra. Riêng UBHC khu phố còn do cử tri khu phố trực tiếp bầu. Thậm chí, để thực hiện chế độ dân chủ nhân dân, ngay trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp ác liệt như thế, đòi hỏi tính khẩn trương và tập trung cao độ trong chỉ huy, điều hành nền hành chính trong điều kiện chiến tranh, nhưng ngày 10 tháng 10 năm 1950 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 147-SL để khôi phục lại chế độ HĐND cấp xã và cấp tỉnh bầu Ủy ban kháng chiến hành chính cấp mình, vì mấy năm đầu khi toàn quốc kháng chiến chúng ta phải áp dụng chế độ chỉ định Ủy ban này.

Hiện nay, ở một số nước như: Nhật Bản, một số bang của Mỹ, Cộng hòa liên bang Nga… người đứng đầu cơ quan chấp hành-điều hành ở địa phương còn do cử tri ở địa phương trực tiếp bầu. Ví dụ, ở Nhật Bản các tỉnh trưởng, thị trưởng, quận trưởng đều do cử tri địa phương trực tiếp bầu ra.

Ba là, để phòng ngừa và đấu tranh chống tham nhũng, chống hiện tượng chạy chức, chạy quyền của những cán bộ, công chức “chỉ biết làm vừa lòng cấp trên”, không quan tâm đến nhu cầu và lợi ích của nhân dân địa phương và tình trạng quan liêu, bao che cho cấp dưới của không ít cán bộ có chức, có quyền của cơ quan hành chính cấp trên, theo chúng tôi rất cần áp dụng chế độ HĐND bầu UBND các cấp ở địa phương một cách thực sự dân chủ, chứ không phải hình thức như lâu nay. Chủ tịch UBND nhất thiết phải là đại biểu HĐND, vì khi chúng ta chưa áp dụng được chế độ nhân dân địa phương trực tiếp bầu chức danh này thì đây là cách để HĐND đánh giá sự tín nhiệm của cử tri đối với ứng cử viên Chủ tịch UBND. Để có thể luân chuyển cán bộ, bố trí, sử dụng đội ngũ cán bộ, công chức trong phạm vi cả nước và từ trung ương đến cơ sở…, các cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên, cơ quan tổ chức-cán bộ của Đảng, của chính quyền cấp trên phải chủ động có kế hoạch đào tạo, quy hoạch, bồi dưỡng cán bộ, công chức, đưa họ về địa phương, nơi dự kiến bố trí lãnh đạo UBND từ trước, chứ không thể để bị động “nước đến chân mới nhảy” như bấy lâu nay.

Để bảo đảm sự phục tùng của UBND cấp dưới đối với UBND cấp trên, UBND cấp tỉnh đối với Chính phủ, pháp luật hiện hành đã trao cho Thủ tướng, cho Chủ tịch UBND quyền cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp. Vấn đề quan trọng hiện nay là cần tạo điều kiện để Chủ tịch UBND và Thủ tướng có toàn quyền quyết định và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình.

Riêng đối với chức danh Chủ tịch UBND xã có thể nghiên cứu áp dụng chế độ bầu cử trực tiếp của cử tri ở địa phương.

Để HĐND bầu những người có đủ phẩm chất và năng lực vào UBND, nhất là chức danh Chủ tịch UBND, Chính phủ cần qui định rõ tiêu chuẩn các chức danh Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên UBND mỗi cấp. Đây cũng là cơ sở pháp lý cho Chủ tịch UBND (hoặc Thủ tướng Chính phủ) phê chuẩn kết quả bầu UBND cấp dưới trực tiếp thực chất hơn, chứ không phải chỉ kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ mang tính hình thức.

Ngoài ra, cần bổ sung các quy định về thời gian phê chuẩn kết quả bầu UBND, những căn cứ pháp lý khước từ phê chuẩn, thủ tục khiếu nại và thời hạn, thẩm quyền giải quyết khiếu nại việc từ chối phê chuẩn này…

Để HĐND thực hiện đúng vị trí, vai trò của cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương, cần phải tiến hành đồng bộ nhiều biện pháp, cả những biện pháp mang tính tổ chức-pháp lý và cả những biện pháp chính trị-tư tưởng. Đặc biệt, cần tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của HĐND, đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo của các cấp ủy Đảng địa phương đối với hoạt động của HĐND các cấp, thực hiện đúng nguyên tắc “Mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”, như Điều 4 Hiến pháp 1992 đã xác định.·

 

(1) Tờ trình của Ủy ban thường vụ Quốc hội (số: 310/UBTVQH10 ngày 18 tháng 5 năm 2001) Về những vấn đề cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy Nhà nước, tr. 4.

(2) Đào Trí Úc, Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, 1997, tr. 415.

(3), (4) Tờ trình của Ủy ban thường vụ Quốc hội (số: 310/UBTVQH10 ngày 18 tháng 5 năm 2001) Về những vấn đề cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy Nhà nước, tr. 8-9.

(5) Văn phòng Quốc hội, Chủ tịch Hồ Chí Minh với Quốc hội và HĐND, NXB CTQG, Hà Nội, 1996, tr. 101.

(6) Đào Trí Úc, Di sản tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 5/2000, tr. 6-7.

(7) Đảng cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, NXB CTQG, Hà Nội, 2001, tr. 133.

(8) Những lý luận cơ bản về tự quản địa phương: nguồn gốc ra đời và phát triển, Mát-xcơ-va, 1996, tr. 4-5 (tiếng Nga).

(9), (10) V.A. Ia-xiu-nac, Những nguyên lý của tự quản địa phương, Mát-xcơ-va, 1998, tr. 4-9 (tiếng Nga).

(11) Tsuneo Inako, Tìm hiểu pháp luật Nhật Bản, NXB KHXH, Hà Nội, 1993, tr. 226-229.

(12) Tự quản ở nước Nga: Lý luận và thực tiễn, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6 năm 1993, tr.141-147 (tiếng Nga); Rhodes R.A.W, The national world of local governmen; L. :Allen &Unwin, 1986, XVIII, 441 p. ; Davies K, Local government low, L.: Butterworths, 1983, XXXVI, 352 p.

(13) Tờ trình của Ủy ban thường vụ Quốc hội (số: 310/UBTVQH10 ngày 18 tháng 5 năm 2001) Về những vấn đề cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy Nhà nước, tr. 11-12.

 

Ngày cập nhật (Thứ năm, 18 12 2008 15:25)

 
Chế độ hiển thị tốt nhất: 1024 x 800  với MoZilla Firefox